强制拆除违法建设的法定程序
——甲公司不服通州区城管局作出的《行政强制执行决定书》案
一、案件情况
2015年6月5日，通州区城管局对63号院1号楼南侧6米处的一排平房涉嫌违法建设予以立案。同日，通州区城管局派执法人员到现场进行了检查、勘验，并制作了现场检查笔录及现场勘验笔录，认定涉案房屋墙体部分为砖混、部分为石膏板、部分为岩棉彩钢板，房顶为岩棉彩钢板顶，建筑面积为602.76平方米，甲公司委托代理人暨甲公司总经理张某对上诉情况予以确认。经通州区城管局与张某了解涉案房屋情况，张某陈述了涉案房屋系甲公司出地、乙中心出资修建，双方合同期满后涉案房屋归甲公司所有，现由甲公司对外出租，但涉案房屋未取得规划审批手续等情况。经通州区城管局申请，北京市规划委员会出具《关于甲公司规划审批情况的函》，认定涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。
2015年6月23日，通州区城管局作出《限拆决定》，认定涉案房屋未依法取得规划许可，违反了《北京市城乡规划条例》的相关规定，责令甲公司自行拆除该违法建设。同日，通州区城管局向甲公司直接送达了《限拆决定》并现场公告。在法定期限内，甲公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，经通州区城管局催告后，亦未自行拆除涉案房屋。后经通州区城管局报请，通州区人民政府作出《关于责成通州区城管局对北京市通州区北苑南路63号院1号楼南侧6米处甲公司的违法建设强制拆除的决定》（以下简称：《责成拆除决定》），责成通州区城管局对涉案房屋进行强制拆除。2016年5月19日，通州区城管局作出《行政强制执行决定书》（以下简称：《强执决定》）并现场公告。
2016年5月24日，甲公司提起行政复议，通州区人民政府于2016年7月11日作出《复议决定》，维持了通州区城管局作出的《强执决定》。甲公司不服，向人民法院提起行政诉讼。
二、审理结果
人民法院经审理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回甲公司的诉讼请求。
三、分析意见
本案中，关于被诉的《强执决定》是否合法主要存在程序和事实两个方面的争议问题：
1、关于被诉《强执决定》程序的合法性，主要争议焦点是《强执决定》的送达程序是否合法。
庭审中，甲公司称通州区城管局在送达《强执决定》时系直接张贴到涉案房屋处，而不是送达给甲公司，送达程序违法。通州区城管局对此不予认可，称《强执决定》系直接送达给甲公司遭拒后，才采取了留置送达的方式，张贴到了涉案房屋外墙明显处。经进一步询问，甲公司认可通州区城管局曾至甲公司办公楼直接送达过《强执决定》，甲公司不予签收。根据甲公司在庭审中的自述、通州区城管局对送达过程的陈述及《强执决定》的现场张贴照片，可以确认通州区城管局工作人员在直接送达《强执决定》未果的情况下，将《强执决定》张贴于涉案房屋外墙并拍照取证的事实。行政机关在作出对行政相对人权益产生影响特别是对相对人重大的财产利益作出行政处理的时候，应履行正当法律程序，依法向行政相对人送达相关行政决定书。在送达程序上，应参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定，其中对于张贴拍照式留置送达有明确的法律规定——相对人或其同住家属拒绝签收的，可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程。通州区城管局将《强执决定》张贴于涉案房屋外墙而非甲公司住所地，虽不符合法律关于留置送达的规定，另外在客观上也不能推定被送达人能够通过此种方式知悉行政决定内容，但鉴于《强执决定》已实际张贴于涉案房屋外墙，甲公司亦据此行使了行政复议、行政诉讼权利，因此，在上述送达程序并未妨碍甲公司依法行使救济权利的前提下，不宜仅以此为由撤销被诉《强执决定》，但对于通州区城管局在送达程序当中存在的不妥之处，法院予以指正，希望通州区城管局在以后的工作中加以注意并进一步规范。
2、关于被诉《强执决定》事实认定的合法性，主要存在两点争议：一是通州区城管局的违法责任主体认定是否正确；二是通州区城管局的违建面积认定是否准确。
一是关于违法责任主体认定问题。依据《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，违建查处案件中，违建的建设单位、个人或所有人、实际管理人是适格相对人。本案中，甲公司与乙中心签订《租赁合同》后，由乙中心出资建设了涉案房屋，2013年《租赁合同》到期后，双方未续约，乙中心已将涉案房屋移交给甲公司，现由甲公司将涉案房屋出租于徐某收取租金。乙中心虽然系涉案房屋的建设单位，但其已在《租赁合同》期满后将涉案房屋全部移交给了甲公司，并由甲公司对外出租获得收益，故甲公司属于涉案房屋的实际管理人。此外，甲公司与乙中心签订的《租赁合同》中约定：甲方（甲公司）提供场地所有权属于甲方所有，甲方同意租赁给乙方（乙中心）使用，证明甲公司对涉案房屋占用土地亦拥有管理使用权，故对于甲公司称涉案房屋所在小区由其他单位主管并委托甲公司代管，甲公司无权处理的辩解意见，依据不足。
二是关于违建面积认定问题。本案庭审中，甲公司虽主张涉案房屋所占用土地上之前有一个历史形成的粮店，现在的建筑是在原来粮店的基础上扩建的，通州区城管局将涉案房屋602.76平方米全部认定为违建属于事实认定错误，但却未能就其主张提供证据予以支持，且2015年4月9日甲公司出具的《情况说明》中载明：“2004年以前，由于城铁施工将过去的十三店拆除，此地就变成了一片废区”，加之当时全程负责建设涉案房屋的乙公司副总经理肖某亦陈述建房面积“大概500多平方米”，均与甲公司的当庭陈述相左，故对于甲公司的该项辩解意见，依据不足。
【案例点评】
本案在进一步明确拆除违法建设的法定职责、法定程序方面具有十分重要的意义。
在行政机关拆除违法建设的法定职责方面，根据《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的规定，在城市规划管理方面对违法建设具有处罚权。据此，通州区城管局作为城市管理综合执法部门具有对其辖区内未取得规划许可的违法建设进行查处的职责。
在行政机关拆除违法建设的法定程序方面，根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案中，通州区城管局立案后，在调查取证的基础上认定涉案建设未依法取得合法有效的规划审批手续，属于违法建设。甲公司未在法定期限内提出复议或诉讼，亦未自行拆除违法建设。通州区城管局依法履行催告程序后，甲公司逾期仍未拆除。经报请通州区人民政府后，通州区城管局作出被诉《强执决定》，认定事实清楚，适用法律正确。通州区城管局在行政执法过程中，履行了立案、调查取证、催告、报请区政府批准及送达等工作，执法程序并无明显不当。
【法条链接】
《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十五条
《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条
