家庭成员之间法定义务的行使优先于社会救济制度
——李某某不服北京市通州区民政局终止最低生活保障决定行政复议案
【复议决定要旨】
最低生活保障具有临时性的特点。家庭经济状况是确定城市低保对象的关键。最低生活保障作为一种社会救助制度，其制度价值在于保基本、兜底线、促公平，家庭成员之间法定义务的行使应当优先于社会救助制度。
【基本案情】
申请人：李某某
被申请人：北京市通州区民政局
北京市通州区民政局（以下简称通州民政局）在全区城乡低保对象年中复审时，根据李某某所提供的相关证明材料发现，李某某的赡养人马某月均收入6824元，根据《北京市民政局北京财政局北京市人力资源和社会保障局关于印发<北京市城乡居民最低生活保障及低收入家庭救助制度实施细则>的通知》（京民社救发〔2018〕445号，以下简称《445号通知》）的相关规定计算赡养费为517.4元，再加上申请人每月享受基础养老金789.96元，两项之和为1307.36元，已超过当年低保认定标准。根据上述调查情况，通州民政局于2019年7月31日作出《北京市通州区城乡居民最低生活保障终止决定书》（以下简称《决定书》）并向李某某送达。李某某不服上述《决定书》，于2019年8月23日向北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）申请行政复议。通州区政府于2019年10月14日作出行政复议决定书，维持通州民政局于2019年7月31日作出的《决定书》。各方当事人未针对《决定书》及行政复议决定提起行政诉讼。
【专家评析】
一、背景情况介绍
城市居民最低生活保障，是国家为了解决城市居民的生活困难而建立的一种社会救济制度，充分体现了社会主义制度的优越性，体现了党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨。《社会救助暂行办法》的实施，是我国第一次以行政法规的形式规定社会救助体系的具体内容，对于维护困难群众切身利益，促进社会和谐稳定与公平正义具有重大意义和深远影响。中共中央政治局常委、国务院总理李克强为此作出重要批示：“各地区、有关部门要编织好让困难群众求助有门、受助及时的安全网，发挥社会救助的应有作用，兜住民生底线。”“保基本、兜底线、促公平”是社会救助的基本目标定位。
社会救助因其自身的无偿性，无法在有限的财政支持下发挥普遍意义的保障功能，只能适用于特定符合救助条件的困难群体。城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的、持有非农业户口的城市居民，主要对象是以下三类人员:1.无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；2.领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；3.在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。家庭成员经济状况是确定城市低保对象的关键。
二、确立决定要旨的主要理由
复议机关认定《决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持《决定书》的主要理由有以下几点：
1、被申请人通州民政局具有作出《决定书》的法定职责。《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款规定，县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。《社会救助暂行办法》第十三条规定，最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。因此，本案中被申请人作为北京市通州区人民政府民政部门具有根据最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化，决定停发最低生活保障金并书面说明理由的法定职责。
2、《决定书》认定事实清楚、适用法律正确。
《城市居民最低生活保障条例》第六条第二款规定，直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。《北京市民政局北京市财政局关于调整本市最低生活保障标准的通知》（京民社救发〔2019〕17号）第一条规定，本市最低生活保障标准从家庭月人均1000元调整为1100元。《445号通知》第十二条第（一）项第3目规定，除上述情况外，赡养费按下列公式计算：赡养费＝（赡养义务人月均家庭总收入-1.5×当年低保标准×赡养义务人家庭人数）×20%/赡养义务人家庭应赡养家庭数。《关于进一步加强社会救助家庭经济状况认定工作的指导意见》中规定，家庭经济状况认定范围包括家庭收入、家庭财产。（一）家庭收入。是指共同生活的家庭成员在一定期限内拥有的全部现金和实物收入，主要包括工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入等。其中：4.转移净收入指国家机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织对居民家庭的各种转移支付和居民之间的转移净收入。主要包括离退休金、养老保险金、失业保险金、辞退金、商业保险理赔金、住房公积金，接受捐赠、赠与扣除税费后所得，赡养、抚养、扶养费等。
本案中，申请人的本户保障人口仅为申请人1人，其与马某不属于共同生活家庭成员，马某系申请人李某某之子，作为法定赡养人应当向李某某支付赡养费。根据《关于进一步加强社会救助家庭经济状况认定工作的指导意见》的上述规定并结合申请人的实际情况，申请人家庭收入主要包括转移净收入中的赡养费和养老保险金两个方面。其中，赡养费根据《北京市城乡居民最低生活保障及低收入家庭救助制度实施细则》第十二条第（一）项第3目规定，经核算为517.4元；养老保险金根据《关于调整2019年城乡居民养老保障相关待遇标准的通知》（京人社居发〔2019〕88号）第四条第二款的规定，享受城乡居民基本养老保险待遇人员,中央确定的基础养老金最低标准88元不计入享受最低生活保障待遇人员家庭收入核定。综上，经核算,申请人每月收入为1307.36元（养老金877.96元—不计入享受最低生活保障待遇人员家庭收入核定88元＋赡养费517.4元）。因此，申请人已超过本市最低生活保障标准，不能继续享受城乡低保待遇。
三、应用决定要旨应当注意的问题
社会救助在社会保障体系中处于最基础性地位，更贴近弱势群体最基本的生存需求，其权利的实现仰仗国家义务的充分履行，国家责任是现代社会救助法的重要标志，强调了国家对每一个社会个体的政治责任。但国家的救助义务属于“第二位”的义务，国家社会救助责任仅具有补充性意义，只能在个人自救以及其他途径“失能”的情况下，才能张开“最后一道安全网”。相对于社会救助，家庭成员之间的法定义务应当是第一位的，家庭成员之间法定义务的行使应当优先于社会救助制度。当家庭成员有赡养能力时，应当由其来负担无生活来源者的赡养义务。只有当有赡养义务的人失去了负担能力或负担能力不足时，才能转由国家来承担责任，提供社会救助。本案中，李某某离异后一个人生活，尽管其有一子，但因其子已经成年，不属于共同生活的家庭成员，故在最低生活保障的审定中，李某某的家庭成员仅包括其本人一人。李某某享有的养老保险金虽然未达到北京市的最低生活保障标准，但因其子对其负有赡养义务，故赡养费收入应当计入李某某的月收入。如果其子拒绝履行赡养义务，李某某可以通过诉讼等救济途径追索。
最低生活保障具有临时性的特点。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超过了规定的救济标准，则不再享受最低生活保障救济。在李某某月收入超出最低生活保障标准的情况下，终止其享受最低生活保障救济资格，使更需要的困难群众得到救济，符合制度价值，更加有利于社会公平。
【相关法律规范】
1.《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款、第六条第二款。
2.《社会救助暂行办法》第十三条。
3．《北京市民政局北京市财政局关于调整本市最低生活保障标准的通知》（京民社救发〔2019〕17号）第一条。
4.《关于进一步加强社会救助家庭经济状况认定工作的指导意见》。
5.《北京市民政局北京财政局北京市人力资源和社会保障局关于印发<北京市城乡居民最低生活保障及低收入家庭救助制度实施细则>的通知》（京民社救发〔2018〕445号）第九条第（一）项、第十二条第（一）项第3目。
6.《关于调整2019年城乡居民养老保障相关待遇标准的通知》（京人社居发〔2019〕88号）第四条第二款。
