政策文件：城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法
一、立法目的
《救助管理办法》第一条明确规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”可见，《救助管理办法》的立法目的，就是为了救助流浪乞讨人员，保障其生活权益，完善社会救助制度。这个目的，已完全割断了流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助与保障流浪乞讨人员基本生活权益，成为《救助管理办法》存在的、唯一的、独立的目的，从而也承认了在我国每个公民都有最低生活保障的权利。
二、受助对象的范围
《救助管理办法》第一条对受助对象进行了严格的限制，即只有在城市生活无着的流浪、乞讨人员是基本救助对象，保障其基本生活权益是救助的目的，也就是说“三证”不全不能成为受助的对象，更不能成为限制人身自由的理由，这对保障城市外来务工人员的基本权益无疑是一个很大的进步。《实施细则》对救助对象作了进一步规定，明确救助对象必须同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿；二是无亲友可以投靠；三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；四是正在城市流浪乞讨度日。同时规定，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的，不属于救助对象。
三、救助的基本原则
救助以自愿、自主为原则，它是《救助管理办法》的基本原则，这一原则是区别于旧的收容遣送制度的重要标志，它的特性是关注民生、尊重人权，它的特点是遵循人性化的救助服务理念，为困难弱势群众提供救助服务。尽管《救助管理办法》没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《救助管理办法》第五条、第六条、第十一条都体现了救助自愿、自主原则。其中，第五条规定执法人员只能告知流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走；第六条规定的“向救助站救助……”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请；第十一条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。
四、救助工作的主管部门
《救助管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关工作”。这条规定，有利于明确各部门的职责，防止越权和职责不清。同时，该条规定明确了民政部门为救助管理的责任主体，这样无疑加强了这部法规的社会福利性与救济性，体现了政府对社会贫弱者的责任。
五、救助机构、救助措施和救助机构工作人员的职责
《救助管理办法》第二条规定：“县级以上人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”据此，对流浪乞讨人员直接实施救助的机构是各地区所设置的救助站。
从救助措施来看，依《救助管理办法》第七条的规定，救助机构向受助人员提供下列救助：
(一)提供符合食品卫生要求的食物；
(二)提供符合基本条件的住处；
(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；
(四)帮助与其亲属或者所在单位联系；
(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
为了保障上述救助措施的实现，《救助管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地方政府的经费短缺，《救助管理办法》第三条规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明未来的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。
《救助管理办法》在总结《收容遣送办法》实施二十多年的经验和教训的基础上，进一步细化了救助机构和救助人员应当履行的职责。在《救助管理办法》第六条、第九条、第十条、第十一条、第十三条规定了救助站的职责：
(一)救助站对属于救助对象的救助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由；
(二)救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全、维护站内秩序；
(三)救助站不得向受助人员、其亲属或所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；
(四)救助站应当劝导受助人员返回其住所地或所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当予以照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置；
(五)救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。
《救助管理办法》在第十四条还明确规定了救助站工作人员的职责，即“八不准”，进一步规范了救助站工作人员的行为，它包括：
(一)不准拘禁或者变相拘禁受助人员；
(二)不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；
(三)不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；
(四)不准克扣受助人员的生活供应品；
(五)不准扣押受助人员的证件、申诉控告材料；
(六)不准任用受助人员担任管理工作；
(七)不准使用受助人员为工作人员干私活；
(八)不准调戏妇女。
《救助管理办法》在规定上述“八不准”外，还同时规定，如果违反上述规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。
六、受助人员的权利和义务
《救助管理办法》对受助人员的权利包括实体权利和程序权利都做了详尽的规定。
从实体权利上看，受助人员的权利表现为四个方面：
(一)获得救助的权利，它包括：一是有获取基本生活条件的权利；如：要求救助站提供食物、住处；二是有获取健康保障的权利，如：在救助站内突发急病的，有权获取及时到医院救助的权利；三是有免费获取救助的权利，如：救助站不得向受助人员、其亲属或所在单位收取费用；四是有获取妥善安置的权利，如：对没有交通费的受助人员，在返回其住所或所在单位时，有免费获取乘车凭证的权利。
(二)人身自由权不受限制。《救助管理办法》把救助变成了自愿行为，实行来去自由的开放式管理。第十一条规定，救助站应当劝导受助人返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。
(三)人格尊严不受侵犯。《救助管理办法》在第八条规定：“救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室居住，女性受助人员应当由女性工作人员管理”；《救助管理办法》第十四条规定的救助站工作人员的职责，即“八不准”中，绝大部分都是规定的不准侵犯受助人员的人格尊严。
(四)现有财产不受剥夺。《救助管理办法》在第九条规定，救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全；第十四条规定，救助站工作人员不准敲诈勒索、侵吞受助人员的财物等。
从程序权利上看，受助人员的权利表现为三方面：
(一)提出请求的权利。《救助管理办法》第六条规定，向救助站求助的流浪乞讨人员可以向救助站提出求助需求，救助站必须做出答复，对属于救助对象的必须及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的，应当说明理由。
(二)获得正当说明理由的权利。如上所述，对于不属于救助对象的，救助站应当对求助人说明理由。
(三)获取告之的权利。《救助管理办法》第五条规定，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告之其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送。
受助人员在享受以上权利的同时，还必须履行以下义务：
(一)受助人员应当遵守法律、法规。受助人员违反法律、法规的，应当依法处理。
(二)受助人员应当遵守救助站的各项规章制度。
七、违法监督
《救助管理办法》第十五条规定：“救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。”可见，对救助站违法的监督部门是民政部门，如果救助站违法，求助人员可以向民政部门投诉。民政部门应建立系统的层级监督体制，对救助站实行定期或不定期的有系统的监督，并由民政部门内部的专门法制机构受理这方面的投诉、申诉，使违法监督措施真正得到落实。
