关于农村集体建设用地“村地镇管”的建议

工商联界 张松

（2018年12月）

历史现象：不平衡由规划开始而且已经很多年！

我国对土地的开发利用是以规划为先确立用地性质后，再做具体项目的实际开发工作。我区的历史是以村民委员会为基本单位做土地的开发利用，由于经济发展的需要，已经在区行政区范围内把集体建设用地指标调整到县城的周边地区；把基本农田和其他农用地和绿化用地调整到边区。（西集、漷县、永乐店、于家务等乡镇）这样就造成了南北发展的不平衡。仅以两个村做比较，西总屯、仇庄人均收入相差10倍以上。这两村的书记都是能人，方启华、王书信。都是人大代表，仇庄的王书记还是市人大代表，全国五一劳动奖章获得者。但两个村农民收益差别特别大。差别之所以这么大主要原因是建设用地指标造成了远郊区乡镇只能搞原始的一产。城近郊区因为大面积的建设用地用于开发建设，产业转型为二产三产，已经持续了近20年。

家乡父老们的纯朴善良。举一个例子临沟屯村的一个农民去申请危房翻建，一个新到规划科的小伙子告诉他，你们村现在在规划上是绿地批不了翻建。后来通过镇里和村里两级工作才得到处理，平息了纠纷，得到圆满解决。但这个小伙子说的是一个真实的状态，有些村现在已经是绿地了。这些村也就不可能在有建设用地指标了。

新时期新机遇

新的时期，农村集体建设用地在不再用国有化的基础上，就可以用于建设的大门已经打开。疏解、整治、提升、拆除违建得到了大量的建设用地。我们政府应该整体考虑，尽量在一定范围内减少不平衡。

目前状况，疏、整、促拆违等把大量农村土地上的建筑物已经拆除。亮出了大量土地，现在第一步应该依法尽快把土地使用收回村集体。因为原来这些土地都已经租赁流转等方式，使用权发生转变。现在地上不允许有任何建筑物的状态和气氛已经形成村集体顺利收回土地并无大的障碍，这可以说是一个历史的机遇。如果不及时抓住，产生了新的租赁流转再收回会很困难。所以现在首先应是迅速依法收回土地使用权，回归到村集体。

收回之后的再利用是我最关注的问题，因为如果以村为单位的利用，那又面临着一场新一轮不平衡的开始。现在的规划用地指标是到了乡镇一级，如果分散使用（按原土地所有权进行使用）那么又会发生：得到建设用地指标的机会的村委会迅速的发展起来，没有指标把土地留白增绿的村委会就会错过再次启动的机会。当然可以对这些村发放一些补贴，当那毕竟是救济性的，而且会增加政府负担。让发展快的村，拿出资金也没有法律依据。所以我建议应该，立刻推动“村地镇管”。土地用村委会委托镇政府经营的方式，把所有权利使用权分离，在不改变农村土地集体所有权的基础上通过合法的委托经营或使用权入股等有效方式整体使用共同受益。这样做好处：

1、在乡镇城范围内达到农村农民利益的平衡，顺利的完成各种镇城规划建设中消除不稳定因素。淳朴的农民已经滞后发展了20年，不应该再让他们再继续穷下去。现在的农民已经有了这方面的知识，并且已经意识到了土地规划对他们的重要性。如果我们不能给他们未来生活水平提高的希望，那么在规划过程中出现群体性事件，造成社会不稳定是很有可能的。实现了“村地镇管”大家在镇域范围内基本平衡的发展，即使慢一些，他们还有希望。甚至会赶超的机会，他们会接受的。

2、将来农村的产业发展必须是点片结合，成片的发展会有聚积效应，将来的集体土地入市等操作、建设规划手续等也都会对集中使用的集体建设用地给于方便，所以把土地由镇一级集中使用，才有可能表现这种效用。现在就用村委会一次委托授权给乡镇，会加快将来的开发进度。

3、长期保护农村农民的利益，需要乡镇一级有经验、有知识、有管理能力的政府才能实现。如果把建设用地放在村一级进行管理，那么村委会这一级组织由于他们知识、经验、市场经营经验的欠缺，会很大程度上出现被社会资本绑架的情形，一但形成新一轮的长期土地租用合同将是很难解决的。

我看过两个最近的合同都是村里拿出土地，社会资本出资搞租用房的合同，基本上可以说对农村农民的新一轮低价土地掠夺。原因多方面，主要是现在农村无资金建设，社会资本有可能无序介入。乡镇一级进行整体规划开发和利用，完全可以有效的预防低价流出土地使用权的现象。

4、历史给于我们机遇，现在镇域规划正在进行，顶层设计、多 合一、一张蓝图绘到底，抓住集体土地这个关键节点，集体建设用地乡镇镇管，有利于新农村的发展。现有农村村庄将来会有三种状态：常期保留村；过度性保留村；近期整理利用村。不同的状态会有不同的机遇和发展空间，只有长远考虑，整体规划才能更高校有序的发展。严格的讲，宅基地也是建设用地，如果长远筹划综合考虑会效果更好。

5、自农村集体土地上市，2015年开始在我们的近邻大兴试点基本完成，已经成型，等待向全国推广。这就即将将马上打开集体土地的融资渠道，从而解决无启动建设资金问题。从试点地区的经验，建设用地的镇级管理也将是土地上市的最有利条件。

综上所述：

一、我国党和政府执政理念是让人民共同富裕，逐渐消除不平衡、不均衡。区一级政府在自己的行政区范围内，有条件的情况下，应该推动“村地镇管”在一定程序上减少不平衡不均衡。符合国家的大政方针，顺应时代发展的需要又合乎民意是一件大好事。

二、历史的机遇给了我们顺利收回集体建设用地的机会。疏、整、促收回大量的原来已经固化的少数人手里的集体建设土地。乡镇规划又已经把发展的权利基础给到了乡镇，从国家的各种下沉管理机构到乡镇也给了我们乡镇在下个历史时期内将是经济发展基本单元的信号。

三、途径畅通。让所有权与使用分离，在不改变农村集体土地的集体所有性质的前提下，把使用经营的管理权集中上来，再用委托管理、入股分红等形式将收益最终返回农村农民手中，上的来回的去渠道畅通，已经有成功试点范例。

四、宅基地的深层次农村土地的土地产权制度改革试点刚刚开始，我们可以在充分利用已经形成的试点经验的基础上，深入调研农村经济发展规律，积极参与改革。用新的理念创新农村土地的管理制度，以副中心发展的要求为目标，完全可以后发先至，做好顶层设计，一步到位的完成农村集体土地的深层次改革。最后，做一个展望，各个乡镇在接受各村委托之后，再次委托区政府进行下一步的“村地区管”在副中心范围实现集体土地统一管理，实现全区农村农民共同富裕的道路。